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丁原洪:英国脱欧谈判前景难料

时间:2019-09-17 01:49来源:国际新闻
英国与欧盟就“英国脱欧”问题的谈判已于今年6月23日,亦即英国全民公投决定脱离欧盟揭晓一周年后正式启动。双方商定每个月举行一次磋商。经过两轮磋商后,双方不仅未就任何实

英国与欧盟就“英国脱欧”问题的谈判已于今年6月23日,亦即英国全民公投决定脱离欧盟揭晓一周年后正式启动。双方商定每个月举行一次磋商。经过两轮磋商后,双方不仅未就任何实质问题进行具体商讨,而且对谈判程序也未能达成共识。在此时刻,8月15、16日英国先后就英国退出欧盟关税同盟后建立“临时关税同盟”和英国脱欧后英国北爱尔兰地区与爱尔兰之间“不设任何实体的边界基础设施和边检站”,发布立场文件。英国在第三轮磋商开始前的这一举措,当即引起欧盟与媒体的极大关注,纷纷议论英国此举的目的。英国在谈判前公开亮明自己在一些敏感问题上的立场,与其说是为了表明已准备好进行认真谈判,倒不如说是说给欧盟各国公众听的,借以破解欧盟官方纠缠谈判程序、拖延实质性问题讨论的策略,转被动为主动。

英国决定脱欧,对欧洲一体化进程是个前所未有的打击。当时,欧盟方面最大的担忧是欧盟其他一些成员国步英国后尘,尤其是担心荷兰、法国这些欧盟创始国的选举出现“黑天鹅现象”,即所谓“民粹主义者”的候选人当选。在荷兰、法国选举揭晓后,欧盟方面松了一口气,但现实表明质疑一体化、主张回归民族国家的思潮依然存在,波兰、匈牙利就是突出事例。在这种情况下,欧盟方面在法、德以及欧盟委员会主导下,确定借“英国脱欧”谈判之机,采取“杀一儆百”策略,惩戒英国,杜绝效尤,并借以促进欧盟内部团结。

早在今年2月11日,英国启动《里斯本条约》第50条之前,欧盟委员会主席容克就公开对媒体说,英国可能在脱欧谈判中通过逐一满足各成员国的愿望而试图分化欧洲。他严重质疑欧盟27个成员国能否在与英国谈判中保持“统一的欧洲阵线”,表示“匈牙利人和波兰人与德国人和法国人的想法完全一致吗?我严重怀疑”。惩戒英国、维系欧盟内部团结就成了欧盟官方与英国谈判的主旨。正是在这一思路主导下,欧盟方面从一开始就明确反对英国方面提出的脱欧与商谈双方今后关系同时进行,提出英国办完脱欧事宜前不得与欧盟任何其他成员国乃至美、澳、加等非欧盟成员国商讨贸易协议,而且与欧盟商讨未来双边关系前必须先解决欧盟方面关切的三大问题,即英国脱欧“分手费”、欧盟国家公民在英国的权益、北爱尔兰地区与爱尔兰之间边境管理。明眼人可以看出,欧方提出这三大问题做为谈判今后英欧双边关系的“前提条件”,意在争取欧盟各国,尤其是中东欧和爱尔兰这样的中、小国家对欧盟在谈判中对英采取强硬立场的支持,而非出于事关欧盟核心利益。

面对欧方这一策略,英国首相特蕾莎˙梅一方面公开提出“硬脱欧”方案,并表明“与其达成一个坏协议,不如根本达不成协议”的不妥协立场;另一方面开始与美、澳、土以及中、印等多国接触,商讨双边经贸关系,表明英决意不受欧方的牵制。实际上,英方对与欧方谈判已做好达得成协议与达不成协议两手准备,力避被欧方借谈判之机“消耗”其精力,给英国经济造成更大伤害。

尽管英国大选使保守党失去其下院议席占压倒优势地位给特蕾莎˙梅首相以沉重打击,但并未动摇其坚持谈判强硬立场。之所以如此,关键在于英国公投决定脱欧是不可逆转的,即使工党也无法推翻。特蕾莎˙梅首相一再表明她要在脱欧谈判中最大限度地维护英国民众利益,这符合当今英国社会各阶层、各地区绝大多数民众的愿望。还应提及的是,特蕾莎˙梅能够平稳渡过大选引发的危机,在不小的程度上得益于英国女王的全力支持。

谈判启动后,英方为破解欧方强行将脱欧和今后关系两者割裂开来的做法,不是采取批驳、争辩办法来应对,而是就欧方提出的三大问题亮明自己的、合情合理的立场,使欧方难以全然拒绝讨论有关未来关系的实质性问题。

英方通过特蕾莎˙梅首相在欧盟峰会上的发言、高级官员对媒体透露和此次发表立场文件等方式表明英方的立场:

一、“分手费”:欧方要求英方缴纳欧盟本轮财政预算承诺的全部款项,缴纳英方已认可的2019-2020年间欧盟各种计划和项目的费用以及英方按比例分摊的欧盟官员退休费等。据称,欧方要求英方缴纳的“分手费”总计超过500多亿欧元。英方表示“我们仅仅支付必须支付的部分,一个便士都不会多给”,亦即它拒绝承担2019年3月英国“脱欧”后还要支付其后直至2020年的“会费”以及欧盟各种计划和项目的费用。英方的对案是2019年3月“脱欧”后,每年付100亿欧元,为期3年,进行贸易谈判时再付清尾款,总计英方准备付400亿欧元的“分手费”。看来,双方在“分手费”问题上差异不是太大,欧方难以就此继续做多大文章。

二、欧盟公民在英权益:限制来自欧盟其它国家,尤其是来自中东欧国家的移民,是促使英国决定脱欧的一大原因。它宣布欧盟移民5年内不能享有与英国公民同等的福利。欧方强调如英方不实行欧盟公民自由流动的规定,就不能享有英国货物“自由”进入欧盟的权利。

特蕾莎˙梅首相在今年5月底欧盟峰会上,为示“和解”,主动宣布:凡在英国居留已逾5年的欧盟公民,可以继续留住并享有同英国公民同等的权益,不及5年的,可以给予一定“宽限期”,在此期间可以享有已获的福利待遇,但上述规定以英国在欧居留的公民享有同样待遇为条件。英方在脱欧谈判开始前,当着欧盟其他成员国领导人的面做此宣布,看来意在给有关国家以“定心丸”,事先化解欧盟官方借此问题挑动有关国家“反英”的口实。看来此举已收到一定效果,因为尽管欧方在谈判中仍坚持自己既定立场,但迄今未见来自中东欧国家对英方方案的公开反对或异议。

三、北爱尔兰地区和爱尔兰之间边境管理:这本属于英国内部有关北爱尔兰问题的事项,而欧方将这一问题列为商谈英欧未来关系前必须解决的一大问题,有干预英国内部事务之嫌,因为北爱尔兰地区多数民众反对脱欧。8月16日英方就此问题发表立场文件,强调希望实现一个“无缝隙、无摩擦”英欧边界,在北爱与爱尔兰之间“不设任何实体的边界基础设施和边检站”,使人员来往畅通无阻。对于英方立场,欧方“挑刺儿”地提出没有边检站怎么收税?英方8月15日公布的建立“临时关税同盟”方案作为回应。至于与爱尔兰的关税问题,英方提出两个选择方案:一是与爱尔兰建立“新关税伙伴关系”,英爱关税与日后英欧关税协定“合并”;一是实现“高度流线型”的海关检查程序,比如免除提交出入境申请手续,继续当前北爱与爱尔兰之间货物自由流通模式,对中小企业给予“跨境贸易免税”待遇,对大企业颁发“可信任贸易商”执照以减免税收等。

对于英方方案,欧方仍强调英国“脱欧”后不可能享有“无摩擦边界”贸易待遇,但是主要当事方——爱尔兰政府发表声明说,英国此时公布立场文件“及时而有益”,将仔细研究并与欧盟谈判代表商议。值得注意的是,爱尔兰政府声明特别强调,“保护和平进程的成果至关重要,不应成为谈判的筹码”。事态表明,欧方在北爱问题上做文章“弄巧成拙”,既未能挑起英爱争端,又不期然地中了英方的圈套,即把英欧今后关税这一事关双边贸易的核心问题推到谈判桌上,不谈也得谈。

对于正在进行的英国脱欧谈判,国际舆论一般地认为英国处于不利地位,不仅英国出口在不小程度上有赖于欧盟市场,脱欧后将对英国经济造成重大损失,诸如企业外迁、资金转移,而且伦敦城的金融地位也会遭到削弱,等等。其实,这种看法失之片面。英欧经贸关系多年来已形成“你中有我,我中有你”,绝非英国有求于欧盟,只能是一损俱损,一荣俱荣。德国方面就公开宣称,英国脱欧将使德国出口严重受损。欧方在谈判中之所以迟迟不愿谈及实质问题,一则是担心内部由于利益诉求不一而立场不一,二则是担心英国在谈判中“挑肥拣瘦”,这实则表明欧方也有“软肋”。例如,在金融方面,欧盟国家目前乃至今后一段时间内还离不开“伦敦城”,争夺取代伦敦的欧盟几大金融中心从各方面来说都不具备伦敦城多年历史形成的实力地位。

英国脱欧不仅涉及双边经贸关系,而且也必会涉及政治、安全领域。英国内政大臣鲁德就曾公开指出,英国是欧盟打击犯罪机构——欧洲刑警组织的最大贡献者,“如果我们离开,我们会带走我们的情报”。至于就军事力量而言,英国是欧盟成员国中间军事力量最强的国家,它又是安理会五个常任理事国、五大有核国家之一。它在国际上发挥的影响力,绝非欧盟成员国中间经济实力最强的德国所能取代。德国雷根斯堡大学政治学家特凡˙比尔林对记者说,“没有了英国人,欧洲将小得多,我们德国在国际上的分量因此也会比英国脱欧前小得多”。

英国脱欧没有先例,对英欧双方都会造成损害。谈判中,双方都力求将自己遭受的损害降低到最小,最大程度地维护自身的既得利益;加之欧盟本身是个由27个国家组成的主权国家联合体,在英国脱欧问题上利益诉求不一,要想达成英国和欧盟27国均能接受的方案更加不易。谈判前景多舛,实属必然。从目前情况看,对双方来说,在2019年3月29日前达成协议(按欧盟规定,脱欧协议必须在提交正式脱欧申请两年后完全结束),都没有什么把握;但是两年后英国在没有协议的情况下“脱欧”,则是最糟糕的结果。因此,这就促使双方最终可能不得不寻求某种妥协,在“软硬脱欧”方案之间达成协议。

世事难料,谈判过程中间出现某种意想不到的情况亦未可知。总之,在这两年中间,英国脱欧谈判将始终牵动着欧洲人的心,成为影响欧洲乃至世界形势的一大变量。

(作者为中国国际问题研究基金会高级研究员、前驻欧盟大使)

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